2015国家公务员考试申论模拟题：土地财政改革

1.长期形成的路径依赖，可能会让政策层面处于饮鸩止渴的层次，明知救市风险巨大难以为继，但依然一个猛子钻进去。限或许并不科学，但救绝对违背民生所愿和市场规律。公共政策最好的做法，便是在强化保障房、安居房建设，履行了自身的民生责任之后，对商业属性和改善需求的商品房，让市场的供需去发挥决定作用。—堂吉伟德

众所周知，土地财政是建立在集中配置资源、城乡二元土地制度分置基础上的，无论是理念上还是方式上，都还是粗放型、消耗型的发展，导致了土地资源的快速出让与快速消耗，也必然导致各地房价持续攀升、却无人问津。与之相对应的是，资源被掠夺了，环境被恶化了，“数字政绩”被造假了，百姓的“幸福指数”，也被高房价绑架了。

2.从法律规定的土地出让金使用范围来看，除上缴的部分外，主要还是用在耕地开发、城市基础设施建设和土地开发方面。但随着各项公共事业建设的力度不断加强，庞大的资金需求使得政府不得不多次调整土地出让金使用方向，进一步扩展到教育、保障房、农田水利建设等方面。这样，土地出让金的使用范围扩展很大。

其实，土地财政作为地方政府的“第二财政”，用于这些公共事业建设也无可厚非。但问题在于，不断地向土地要收入、持续地向土地施加收入压力，将使得本已受到紧缩性调控政策重压的土地财政更为捉襟见肘。统计数据显示，今年地方政府土地出让金的收益大规模缩水，一些地方甚至下降80%多。而为了摆脱土地财政日渐枯竭的窘境，又会促使地方政府更加依赖土地出让金的收益。

3.近年来，在我国房地产、地价的双轮驱动下，土地财政也由此进入了快速增长通道。由于地方融资平台具有地方政府背景，贷款有土地抵押担保，这使得商业银行的资金配置进一步向融资平台贷款倾斜，土地收益成为地方融资平台债务规模迅速膨胀的催化剂。通过融资平台筹集的大量资金，地方政府将一小部分用来征用新地块增加储备土地，大部分投资于待售土地的通水、通电、通路等基础设施建设。地方政府的基础设施投入让市场预期到该地块的价值会上涨，从而带动该地块周边储备土地价格的上扬。随着房价的上扬，地方政府土地收益也随之增加。土地财政与地方融资平台债务形成互相推动的态势。

土地财政又是引爆地方融资平台债务风险的导火索。以土地为杠杆借债融资，以土地为诱饵吸引投资，再通过土地出让获得地方财政收入，这一土地经营城镇化方式，可能由于房地产发展形势的突变而暴露出巨大风险。一旦房地产价格迅速下跌，土地财政必将大幅缩水，由于土地出让收入是偿还融资平台债务的主体，土地财政将成为引爆地方融资平台债务风险的导火索。

4.一方面，地方政府承担的事权过多、财力过少，导致地方不得不打土地的主意；另一方面，地方在解决财力不足问题上，过度依赖土地收益，依赖房地产开发。更重要的，从土地取得的收益没有明显用于改善民生、发展公共事业等解决实际问题等方面。

如果掩盖了“土地财政”的本质，而纠缠于“土地财政”的概念，甚至把“土地财政”的概念简单地理解为与财政的关系，是讲不通的。

5.土地财政愈演愈烈、“地王”频现、房价越来越离谱畸高，最终将给国民经济、民生事业、房地产行业带来巨大问题，并且给金融业酿成巨大金融风险。首先导致国民经济严重失衡，表现在两个方面：一是造成宏观经济的失衡。由于对房地产业管理存在严重缺陷，造成房地产行业畸形发展，成为暴利、高税收行业，成为对地方GDP贡献最大的行业。结果造成这样一些现象：社会资本都一窝蜂风向房市涌来，一方面吸食了其他行业发展急需的资金，另一方面把经济金融风险过度集中在了房地产行业。同时，由于房地产对GDP、税收贡献占比较大，使得地方政府在对整个经济重视程度上也出现失衡。二是造成房地产行业自身失衡，表现在：住房开发暴利高过了写字楼、商用房开发的利润，住房价格高过了商用房、写字楼甚至门面房的价格。这是一个极为不正常的现象，也是一个畸形失衡状况。

6.从市场面上看，市场转冷主要缘于部分城市此前供应量持续过大且房价上涨过快所导致的。这种深层次的供需矛盾，显然不是限购政策“解锁”与否所能调整的。更重要的是，央行的“钱袋子”一直收得很紧，对房地产市场的信贷支持力度已大不如前，甚至很多商业银行对房贷利率开始执行上浮政策。这对曾经高烧不退的房地产市场无异于釜底抽薪。

   从政策层面看，有两个重点投资领域需要关注。一个是中央政府正加大棚户区改造力度，二季度，央行给国开行再贷款1万亿元定向用于棚户区改造。新任住建部部长陈政高自上任以来密集调研地方，也多围绕棚户区改造项目调研。另一个是，我国智能交通在未来三年将投资近4万亿元，今年铁路、公路、水运合计投资目标为2.429万亿元。

7.土地收入和房地产业相关税收是地方财政的主要“口粮”之一，房地产市场降温、趋冷并不是地方政府所希望的。2008年楼市萧条，多数土地流拍，使得地方政府收入锐减，经济发展也明显放缓。市场转暖后，为了GDP考核目标，为了当地社会发展，地方政府急需大量资金“干实事”。利用手中掌握的土地获取资金，便成了地方政府最便捷的生财之道。而鉴于高房价会推高土地价格，地方政府理所当然希望维持高房价，从而获得更多的土地出让金。

地方政府通过供地给开发商大量套取银行资金，开发商以土地抵押的负债不断膨胀。一旦市场趋势性下跌，资产缩水就会引发债务偿付危机。更重要的是，土地开发愈演愈烈，会造成房地产供应过剩，而房地产过剩的本质是金融产品过剩，其后果便是类似于美国次贷的金融危机。这一风险值得高度警惕。

8.土地财政愈演愈烈、“地王”频现、房价越来越离谱畸高，最终将给国民经济、民生事业、房地产行业带来巨大问题，并且给金融业酿成巨大金融风险。首先导致国民经济严重失衡，表现在两个方面：一是造成宏观经济的失衡。由于对房地产业管理存在严重缺陷，造成房地产行业畸形发展，成为暴利、高税收行业，成为对地方GDP贡献最大的行业。结果造成这样一些现象：社会资本都一窝蜂风向房市涌来，一方面吸食了其他行业发展急需的资金，另一方面把经济金融风险过度集中在了房地产行业。同时，由于房地产对GDP、税收贡献占比较大，使得地方政府在对整个经济重视程度上也出现失衡。二是造成房地产行业自身失衡，表现在：住房开发暴利高过了写字楼、商用房开发的利润，住房价格高过了商用房、写字楼甚至门面房的价格。这是一个极为不正常的现象，也是一个畸形失衡状况。

9.地方政府的财政收入来源于何处？特别是没有矿产资源的地方政府，压力可谓真的是“亚历山大”啊！俗话说：腰包无钱，说话不硬。一些地方政府为了腰包变鼓胀，说话腰板硬，就只好自古华山一条路：卖土地。土地从何而来？征地呗！再给其穿上一件美丽的衣服：推进城镇化，城乡一体化。忍不住再问一句：买了土地还可以有什么值得卖的？ “土地财政”能“坚挺”多久？地方政府政绩观出现了错误，导致发展措施的错误，其后患是会在未来十年二十年中暴露出来的。 

10.我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年，当时作为地方税的一个变种，主要用于城镇建设和维护；1988年改为土地使用税，中央和地方政府对半分成。1992年，将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上缴中央财政的比例下调为5%。1994年实行分税制后，土地出让金全部划归地方所有。正是这样的制度安排，不断刺激地方政府的征地用地卖地冲动，土地出让金也逐渐成为一些地方政府的“第二财政”。在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60％以上，成为名副其实的“土地财政”。

   在农业税取消、个人所得税成为中央和地方分享税种后，地方政府对“土地财政”更加形成依赖。加上错位的政绩考核和扭曲的政绩观，一些地方官员有足够的动力在规划、征地等环节规避、对抗上级的管制。为了在任期内出政绩、装门面，他们或者不惜大规模违规批地，造成“本届政府吃土地，下届政府吃空气”；或者在征地过程中不惜侵害农民权益，导致部分失地农民“种田无地、就业无岗、低保无份”；或者不惜与开发商默契配合哄抬商品房价格，从而拉高地价，以牟取更多的土地收益，齐齐共享“地产盛宴”。

11.从根源上看，公开的土地一级市场稳定性与地方政府赖以为生的土地财政，决定了上述问题的答案。地方政府通过土地财政进行区域发展，基础在于城市土地的有限性及政府对土地市场的垄断。如果农村建设用地可以合法流转，这个市场将变为一个“次公平”的市场，在这个市场上政府的竞争力无疑是无法保证的，这就成为地方政府管理市场能力的挑战。决定农村建设用地能否全面流转的关键，在于能否有效解决上述核心问题。

   从当前的中国国情来看，土地财政短期内无法有效退出，因此，农村建设用地流转也必将以一种小范围试点的模式推开，事实上有关尝试一直在江浙一些发达地区进行，相关的制度探索也一直在推进，但是作为一个具体制度的改革，必然是“服从且服务于大局”。

12.我国土地的公有性质，本来可以减轻居民的居住成本，但“土地财政”制度，已经使这种公有性质成为地方政府生财的工具。小产权房的出现，固然因为土地出售没有经过地方政府之手，而造成了对土地公有制的表象上的颠覆，但其实也可以看作是对“土地财政”的一种破坏，因为它事实上增加了土地供应，使政府的生财之道受到一定程度的影响。

小产权房问题在我国的出现，已经年累月。在此次新闻发布会上，李建勤局长表示，相关部门正在研究制定小产权房的清理整治方案。尽管方案还没出台，但从国土部公布的对北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建房一案的处理意见来看，有关的政策取向依然是以堵塞为主。比如，责令开发商停止对外销售，并采取停水停电措施，对未销售房屋予以拆除。这种管理手段虽然维护了政策的严肃性，却无助于从根本上解决城市低收入居民的住房问题。如果解不开“土地财政”所形成的死结，继续通过出售土地来谋取财政收入，那对小产权房的这种强硬干预，至少在道义上来说是站不住脚。 

13.房产税不应该针对普通公民的普通自住住宅征收，否则根本上就不具有合理性；所谓高端房产与投资性房产，具体如何进行界定无疑将是关键。比如，面积、套数、价格，拿什么做为计税依据？异地房产互不联网又该怎么办？从公平性上说，以人均面积辅助地段价格作为计税依据，即在一定人均面积以下的房产免予征税，同时又考虑到房屋地段以及地段价格对人均面积予以相应比例的修正，应该是最为公平合理的，只可惜这样操作的难度恐怕不小。

最令人担忧的情形是，政府部门出台房产税政策，考虑财政增收重于考虑政策公平。也许是为了削减在地方政府层面的房产税出台阻力，发改委官员强调“这个税种的开征可以为地方政府带来一个稳定的主体税种”，财政部官员亦强调“有利于健全地方税体系，促进经济结构调整及土地节约集约利用”。如此听上去，征收房产税似乎更是一种赎买手段，即：从卖地时代的“土地财政”，到无地可卖时代的“房税财政”。

1.根据所给材料，请概括归纳我国土地财政的危害性有哪些？全面、客观、准确。字数在300字以内。

2.所给材料9中，“土地财政”能“坚挺”多久？地方政府政绩观出现了错误，导致发展措施的错误，其后患是会在未来十年二十年中暴露出来的。 如何理解土地财政未来存在的问题？层次明细，结构完整，字数在400字以内。

3.假如你是M市土地财政管理办公室的一名工作人员，当前我国各地政府主要依赖土地财政，经济发展发展方式单一。请结合所给材料，分析现实，写一则关于M市削减土地财政的公告。字数在450字以内，结构完整，语言凝练。

4.阅读完所给材料后，你一定有所感触，请围绕“土地财政的变迁”这一话题写一篇文章，字数在1000字以内，标题自拟，角度自选，立意自定。




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