10月11日，大慈恩寺购票窗口的指示牌还未更新 本报记者 李晖 摄

5月1日就开始实施的《陕西省老年人优待服务办法》中规定，65岁以上老人可免费进入旅游景点，而直到10月9日，西安大慈恩寺景区才开始执行这一决定。类似情况还有不少，一些政策的执行为何这么缓慢？

案例

文件发布5个月才执行

9月份以来，本报相继接到十多位老人投诉，西安大慈恩寺景区未执行《陕西省老年人优待服务办法》中相关免票规定。对此，大慈恩寺景区及其上级管理单位西安市宗教事务局的答复均为“没有接到任何免票文件，景区没办法执行”。

事实上，《陕西省老年人优待服务办法》今年5月1日起就实施了。办法规定，65周岁以上老年人可免费办理《陕西省敬老优待证》，持证可免费进入公园、旅游景点、风景名胜区、博物馆、纪念馆。7月初，省物价局又下发了《关于落实〈陕西省老年人优待服务办法〉有关问题的通知》，也提到持敬老优待证的老年人，可免费进入本省行政区域内的省管旅游景点。

9月23日，本报刊登了《登大雁塔都免费 进大慈恩寺咋还收费》。10月9日起，大慈恩寺景区正式实施对65周岁以上老人免票政策。10日，在该景区记者看到，售票处滚动字幕上显示“65周岁以上老年人凭老年证和身份证免票”。

同样，5月20日，《陕西省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》正式实施，其中规定“残疾人乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具，凭残疾人证免费”。5月22日，西安市民康师傅持残疾证乘坐地铁也因“没有接到文件”被拒。5月27日，康师傅欲将西安地铁公司告上法庭。第二天起，残疾人凭证可免费乘坐西安地铁。

调查

中央文件到基层要走两个多月

一个政策执行究竟需要多久，经过什么样的程序，才能传达下去？

以《陕西省老年人优待服务办法》为例，这份由省老龄办和省法制办共同起草的文件，经省长签署后，省老龄办即以邮寄的形式下发到各市、区老龄办以及林业、住建、宗教等相关部门，同时省老龄办与省住建厅、林业厅、卫生厅、旅游局、宗教事务局等相关部门联合下发贯彻落实政策的相关通知，至下一级单位。市一级单位接到通知后，再次转发，以此类推。

据调查，除“紧急”性文件外，一般性文件，从中央传递到基层需要经历多个层次：中央至省级机关，一般需要3~5天；省级机关根据本省实际，制定贯彻决策需要10~15天；省级文件下发到市县需要3~5天；地级市若作出补充内容则需要7~10天；县级政府向机关、部门和乡镇传达文件一般7~14天集中进行一次；乡镇（办事处）向村委（居委、社区）传达文件，一般每个月集中进行一次。正常情况下，一份党中央和国务院的普发性文件，从下发到传递到基层，最少也需要70天左右才能传到。

记者在某厅级单位办公室了解到，文件传达通常由机要室处理，有电子邮件、传真、内网公布、纸质送达等多种形式。督办室专门负责文件的督办，如果文件没有及时传达下去，将视情节不同，对当事人处以通报批评、降职等不同程度的处罚。

现状

一些政策落实仍需外部力量

为何大慈恩寺景区称一直没有接到文件？政策在实施5个月之后，最终的执行仍靠的是外部监督。据西安市宗教事务局相关人员介绍，《华商报》报道见报后，该局领导高度重视，先后与物价、旅游部门联系，核实免费政策，之后又专门从网上下载了《陕西省老年人优待服务办法》，于9月30日传真给大慈恩寺景区，并电话通知景区一定要贯彻落实好免费政策。而残疾人能免费坐上地铁，恐怕与残疾人通过法律手段维护自己的权益不无关系。

传统纸质文件传达环节多，用时长，效果还不好。电子办公怎么样？记者联系到省电子政务办公室综合管理处，一位工作人员表示，目前电子办公和纸质办公是并行的，有时一份文件会同时通过两种方式下发，有时有的文件用电子方式传达，有的文件则用纸质的方式，但目前并未具体统计过两者的比例及侧重。在他看来，电子办公是今后发展的趋势和主流，但纸质办公并不能完全被替代，会起到辅助的作用。

专家

不能以没接到文件为由拒执行

“上面有文件，下面不执行，类似的情况很多。”陕西行政学院公共管理与改革研究所所长王嘉让认为，造成这种情况的原因主要在三个方面：首先，文件出台时过于仓促和草率，前期调研不足，执行时就出现了问题。比如，他在某次调研时就发现，一些群众迟迟没能拿到移民搬迁补贴资金。究其原因，这笔资金由省市县三部分组成，省上和市上的资金下拨后，县上财政有困难，筹不出这些钱，这就是政策没有配套能力，缺少详细论证。

其次，政府向服务型政府转变得还不够。“文件发下去了，有没有执行，到哪一级了？”王嘉让说，很多问题不是没有政策，而是没有落实。要改变这一点，重要的是让人民群众有批评政府的权利，包括媒体的监督曝光，从而形成外部监督机制，迫使他们的工作做到位。

第三个原因就是利益。执行了政策自己的收入就会减少，在缺乏监督的状态下，问题不反映出来，就顶着不办。等有人反映了，领导追查了，媒体曝光了再执行。“法规在施行前，一定是要在媒体上提前公布告知大家的。”省人大常委会法制工作委员会副主任赵建纲表示，法律法规公布了就应当执行，不需要另外发文确定。不能以没接到文件为由，就不执行政策。如果市民告到法院，一定是会严格按照法规生效的日期来判定的。