“意见”是《党政机关公文处理条例》中所规定的正式文种之一，按照规范要求其应当与其他法定公文文种一样需要单独行文，而且要采用国家标准的公文格式。但在公文处理实践中，也确实存在所说的这种情形，其前提条件是，某些业务主管部门或某一机构就解决某一事项制定出了相应的办法和措施，形成了比较成熟的意见，但受职权范围所限，不能直接以本身的名义下发，而必须报请其上级机关或单位对其进行批转。例如国家发展与改革委员会就下调原油价格问题制定出了相应的政策措施，但由于职权范围的原因，不能直接向国内各个系统和部门直接行文，而必须上报给国务院，由国务院以批转性通知下发，这样，国家发改委的意见就变成了国务院的指令性文件。