2014江苏公务员考试申论模拟卷：乡村治理结构

1.解放以来，我国的乡镇政权设置多有变动，乡镇基层治理结构也随之变化。我国的乡镇政权制度大致经历了乡-村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治这四个发展阶段。就国家政权组织结构来看，中国的政权组织设置到乡为止，其下的“村委会”或“生产大队”、“生产队”等组织形式，都不属于国家政权组织的范围。乡镇人员一般是国家干部，其工资及福利待遇由国家财政负担；而村级干部保持农民身份，一般不脱产，其办公经费、工作补贴和有关待遇主要由村提留负担。这是区别乡-村两级干部从而区分乡政与村政的一个重要标志。同时也表明，现代的乡镇治理结构也具有传统的“官民共治”特征。

2.实现地方政府的善治是建立现代农村公共治理前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关。在新农村建设中，县、乡政府不能用集权手段包办新农村建设，不能用层层下达行政任务的手段来实现农村发展。尤其要防止新农村建设变成地方政府的政绩工程和形象工程。韩国的新村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县、乡政府的角色要逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。

3.乡村治理结构合理化的衡量标准之一是能否确保社会主义新农村建设目标的全面实现。根据党的十六届五中全会关于社会主义新农村建设的设想，新农村建设的总体目标要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这一总体目标要求涉及经济、政治、文化、社会和基础设置建设等多方面的全面协调可持续发展。乡村治理结构必须能够适应社会主义新农村建设目标全面实现的要求，为新农村建设提供组织载体和体制保障。否则，社会主义新农村建设目标在某些方面就会落空。在过去的一段时间里，由于缺乏对经济社会发展规律的全面深刻认识，在乡村治理结构中过分强调政府行政组织的功能和作用，甚至是党政组织包揽农村社会一切事务，该管的管，不该管的也管，忽视其他社会经济组织的培育和功能发挥，结果是事与愿违，城乡之间、农村社会自身出现非均衡畸形发展。这是我们必须认真汲取的历史教训。经济学基本原理告诉我们，社会物品有公共物品和私人物品之分，由政府组织私人物品的生产与供给，必然导致低效和短缺。因此，一个合理的乡村治理结构不应该是仅由政治组织构成的一元化组织体系，而应该是多元化、多层次、多种类型的。只有这样，才能保证乡村治理的效果和社会主义新农村建设目标的全面实现。

4.中国的村是随着农户经济的成长形成的。早在秦汉之前，由于小农经济尚在成长之中，村还未成为正式的组织单位。只是到魏晋南北朝时期，才有了“村”的记载。这时的村尚不是基层行政单位，而是作为居住场所的自然村落。到了唐代，村才成为国家法令所正式认可的基层组织单位。但总的来看，在传统农业社会，村始终都是基于农民自身生产和生活需要形成的共同体，属于民间社会的范畴，因此具有强大的生命延续力。正因为如此，到了20世纪，为了开发传统农村内在的组织资源，一些地方实力派和有识之士将村作为有效治理乡村的基础和起点。如阎锡山在山西推行的“村治”体制，梁漱溟先生倡导的乡村建设运动等。村后来得以成为国家组织建制的一级单位，甚至一度成为一级政权单位。但是，村作为基于农民内在需要形成的共同体的性质一直没有变化。特别是在现阶段，村正在成为农村经济发展的基本单位和最有活力的部分。

5.从1982年起，广西宜州市合寨村成立了“村民议事会”，成员由村民代表推选有威望的、曾经担任过乡村干部的退休干部、党员中参政议政能力强的同志以及部分现任干部组成，协助“两委”班子做好工作，参与村级重要工作和重大事项的研究决策。村里重大事情必须通过议事会讨论研究，拿出决策方案，经过村民会议通过后才提交村委会办理。议事会每季度召开一次，遇特殊情况随时召开，从1980年至今从未间断，被村民们称为“小人大”。

   1990年又进一步围绕社会治安、村风民俗、计划生育、财务管理等制定了《合寨村村民自治章程》，群众称之为“小宪法”。“小宪法”保障了群众的参与权，确保群众对村级事务的知情权，从而调动了群众建设公益事业的积极性。

6.某学者在一理论期刊上发表关于取消农业税后乡村治理的文章，其中个别观点值得思考。乡村治理的目标就是从国家权力和乡村社会两方面同时入手，一方面，要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性。就前者来说，目前的当务之急就是推进乡镇政府改革，规范乡村关系。其重点是合理规定乡镇权力，规范乡镇政府行为。在乡镇权力的规定方面，可以参考和借鉴国外地方自治条例及中央与地方的权力划分方式，按照“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分乡村两级之间的财权和事权。同时要转变乡镇政府职能和行政方式，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，并据此确定相应的机构和人员。就后者而言，就是要加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益。当前，要完善村委会和村民代表会议的功能。村委会和村民代表会议是乡村社会力量的代表，发展乡村社会力量，就要在这个问题上下功夫。在提高村委会直接选举的水平和质量的同时，完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议的利益表达功能和监督制约功能，使之成为乡村社会的第三种力量。从长远眼光看，要在共同利益的基础上形成农民的联合，把农民扶上合作之路，通过合作提升村庄社会关联，增强乡村社会的自主性。

7.随着“农村畸形空壳化”的加剧，农村家族化、宗族化倾向日益严重。其原因就在于村社治理结构失衡，村社治理乏力，乡镇对村组的管理“失控”。“村民自治”名存实亡并被“操纵在少数人手中”。他们的权力既得不到应有的监督，更缺乏相应的制约。村民的政治权利、经济权利受到一定限制和盘剥，国家利好政策以及其他公共权益，在“半路”就遭到了“缩水”和“劫持”。不是圈子里的人或者非七姑八姨、三亲六戚、舅子老表，自然很难享受到应有的惠农政策。来有政策的却不按政策办，农村低保等在一些地方全然成了村组干部想给谁给谁的“一块人情肥肉”。在村组干部面前不悠着点，或许连需要开具证明之类的文书也得费尽心力。因此，“畸形空壳化”的根源在于农村治理结构失衡。

8.在当前农村，村庄社会关联降低，村民日益缺少对村庄生活的长远预期，村庄舆论因此缺乏约束力，这从另一个方面降低了村庄内生治理能力。村民普遍渴望割断与村庄的联系，竭尽一切能力、抓紧一切机会离开村庄，投身于城市化的生活方式中，村庄只是他们暂时的栖息地。他们不会那么在乎做事是否有理、有无面子等表达性收益，村庄舆论因此软弱无力。这样，当一个村民朝着乡村混混的道路发展时，他不会在村庄中感受到舆论压力，或者虽有感受却可以不当一回事。当村民将外来混混引入村庄中时，他也不会受到村民的严厉指责；当外来的乡村混混进入村庄时，村庄也无法激起“共愤”去应对。这样，村庄内生治理能力的低下，就使得它无法有效对付乡村混混。

9.经济不发达固然严重制约公共品的提供，但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟，也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当，都远远落后于匈牙利和德国，所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度和回应性等方面有不错的表现。同时印度的政府掌握的资源较少，所以印度大力发展非政府组织，使得国际国内的非政府组织在乡村公共品的提供方面起很大的作用，政府与非政府组织合作，利用非政府组织动员资源的能力，一定程度上弥补政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看，中国乡村地区的公共品比印度数量上更充足、质量也更高一些，同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高。但是供给的过程与善治的几个标准相比差距很远：合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正，造成很多地方的乡村地区公共设施落后，或者造成政府改善基础设施的努力不可避免地导致群众抗议。虽然不是普遍的情况，但是在中国的一些地方，高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因;高度的社会紧张，造成群众和乡村政府之间的对立，最终会损害地方政府的决策和实施效率。

10.随着城镇化的推进，大量外地人口已经在异地安营扎寨多年。他们当初进村时，因为不是本村村民，不会提出“过分”要求，但是，八年、十年、甚至更长时间后，他们也参与了村庄公共品的投入和秩序的重建，也成为村庄建设的“一份子”，未来土地的升值在道理上也有他们的贡献，谁能保证他们就不提出分红权的要求？到那时，村庄的分红困境岂不会越陷越深？

   随着工业化和城镇化的快速推进，很多集体资产迅速膨胀，且规模巨大。发达农区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还雄厚。这样，更大的问题就来了：一些村支书因为权力过大，在土地和厂房出租中“出事”的案例增多；村民对村委会的不信任增加；土地租赁市场的灰色导致租金停滞不前；土地租金福利化倾向越来越明显，每次村两委换届选举时明争暗斗加剧，村庄内部矛盾加深，“村庄政治”对“村庄经济”的制约越来越大，甚至已经严重影响农村社会稳定与和谐。

11.清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自主权利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。 

12.构建适应中国乡村的治理模式仍是应对当前乡村问题的关键所在。在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来，在有效发挥政府作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力。惟其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。

13.站在乡村治理的历史演进角度来看，各个时期乡村治理体制的改革、乡村治理主体的有效性程度都与特定的产权制度变革休戚相关。从早期人民公社的“一大二公”，到中后期“三级所有、队为基础”的农村土地产权制度，实质上是国家权力强制性变迁与折中的产物。在人民公社制度安排下，公社内部的任何成员都不拥有生产资料排他性的产权，使得成员的劳动成果不能量化到个人，对个体劳动的有效激励不足。同时，由于一个成员对其他成员监督而获得的成果并非归自己所有，而是要在全体成员之间均分，使得成员之间的劳动监督困难，也造成了明显的效率损失。与此同时，国家在制度上进一步巩固了对乡村社会的强力整合与控制，表现出政治“全能主义”倾向，弱化了以传统意义上“权力文化网络”为内容的乡村共同体意识，直接表现为国家和农民的双边关系

1.根据所给材料，请概括归纳乡村治理结构的表现是什么？

2.材料7中村社治理结构失衡，村社治理乏力，乡镇对村组的管理“失控”。“村民自治”名存实亡并被“操纵在少数人手中”。如何理解乡村治理失衡？如何消除这一失衡的现状？

3.假如你是B市乡村治理办公室的一名公务员，当前乡村基层组织发展缓慢，乡村的政治发展，民生建设，社会变迁，文化衰落等现象同时存在。请结合所给材料，写一则关于加强乡村治理结构恢复的议案。议案中对策或建议突出，条分缕析，结构完整。字数在500字以内。

4.阅读完所给材料后，你一定有所感触，请围绕“乡村治理结构”这一话题写一篇文章。字数在1200字以内，角度自选，立意自定。见解独到，认识深刻。



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