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一、公务员交流制度概述
（一）公务员交流的含义
公务员的交流，是指机关根据工作需要或者公务员个人的愿望，通过法定的形式，在机关内部变换公务员的工作职位，或者把公务员调出机关任职，或者将机关以外的工作人员调机关任职的一种人事管理活动。由于这种人事管理活动的结果，都直接表现为机关内部或者机关内外之间的人员交互流动，所以统称为公务员交流。将公务员交流的有关事项以法律的形式确定下来，从而保证贯彻执行，就形成了公务员交流法律制度。
从上述关于公务员交流的定义中，我们可以看出公务员交流包含以下几层含义:
（1）公务员交流的形式是法定的，每一种交流形式都有其特定的目的、范围、对象及其相应的条件和程序要求。
（2）交流是机关的一种公务员管理活动和手段，无论哪种形式的交流，都必须经过有关机关的决定或者批准，公务员个人不得私自交换工作职位或者擅自离职。
（3）公务员交流的原因，概括起来主要有两个方面:一是工作需要；二是照顾公务员的个人愿望。其中，工作需要是主要的、第一位的，照顾个人愿望是次要的、第二位的。在实践中照顾个人愿望应以不与工作需要相冲突为原则。
（4）公务员交流的总体范围，既包括公务员在机关内部跨地区、跨部门、跨职位交流，也包括公务员调出机关任职和机关以外的人员调入机关担任公务员职务。也就是说，既有内部交流，也有外部交流。《公务员法》第63条第2款规定:“公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。”交流的范围不同，产生的法律后果也不相同。机关内部的交流，只是工作职位和隶属关系发生变化，不涉及到身份问题。外部交流则可能导致取得或终止公务员身份。（5）公务员的交流，基本上都是同级或相当职务的平调，一般不涉及职务的升与降。如果涉及职务的升降就必须符合公务员职务升降的有关制度。
（二）公务员交流制度的意义
公务员的交流是整个公务员系统不可缺少的协调机制，它对于加强公务员队伍建设和保证公务员制度的正常运转具有十分重要的意义。具体表现在:1.公务员的交流有利于加强机关内部、关之间、机关与外部单位之间的人员流动，达到人才的合理配置
公务员交流中的转任主要是同一机关内部或者不同机关之间的人员流动机制。调任体现为机关与外部单位，如国有企事业单位、人民群体之间的人员流动。而挂职锻炼既可以表现为机关内部人员流动，又可以表现为机关内外人员交流。通过这些人员交流，公务员可以找到更能发挥其专长和才能的职位，机关外部的优秀人才可以进入到公务员队伍中来，发达地区可以向欠发达地区输送人才，人才相对集中的部门可以向缺乏人才的部门提供人才。这样一来，既解决了某些单位人才积压、人浮于事、学非所用、用非所长的问题，又满足了老少边穷地区和某些力量薄弱部门对人才的需求，同时也使公务员有机会充分发挥其聪明才智，从而达到智力资源的合理配置。
2.公务员交流有利于提高公务员的素质和综合能力，加强公务员队伍的建设
通过交流，使公务员熟悉不同地方、不同行业和不同部门的工作，开阔视野，丰富阅历，增长才干，避免因长期在某一职位任职而造成的目光狭窄、僵化保守、因循守旧的状态，有利于公务员开拓进取，努力开创新的工作局面，保持整个公务员队伍的活力。同时，也可以增强公务员顾全大局的观念，在处理问题时，能够全面综合地考虑、设身处地地为其他地区和部门着想，避免本位主义影响，消除小集团主义的错误观念。
3.公务员交流有利于克服官僚主义，防止公务员腐化，加强廉政建设
公务员，特别是公务员中的领导成员，如果长期在某一地区或某一部门任职，就容易形成各种裙带关系，产生宗派主义的倾向，导致其陷人不良的人际关系中，失去执行公务所需的公正性和中立性。历史的经验表明，公务员长期固定任职，其贪污腐化违法乱纪的可能性就会大大增加。因此，通过实行公务员交流制度，可以净化公务员的工作环境，减少各种不利因素的干扰，从而为促进公务员队伍的廉政建设提供制度上的保证。
4.公务员交流制度有利于解决公务员的实际生活困难，是一种人性化的制度，有利于公务员队伍的团结和稳定
我国公务员交流的原因有两个:一是因工作需要；二是因公务.员个人申请。一些公务员由于存在个人生活上的困难，如居家甚远、交通不便或者夫妻两地分居，以及照顾父母、子女不便等情况，使他们不能安心于本职工作。公务员的交流则可以适当解决这些问题，解除公务员的后顾之忧，调动公务员的积极性，稳定公务员队伍，同时也体现出对公务员的人文关怀。
（三）公务员交流的原则
公务员交流的原则，是指在公务员交流中需要遵守的基本准则。
1.依法交流原则
依法交流原则是法治原则在公务员交流制度中的具体体现，是指公务员的交流应当严格按照法律所规定的条件程序和范围进行。与原《国家公务员暂行条例》相比《公务员法》对于公务员交流的规定更为具体，也更具有可操作性为公务员交流制度规范化、法制化提供了一个很好的契机。以调任为例，《公务员法》第64条规定:“国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件，并不得有本法第二十四条规定的情形。调任机关应当根据上述规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。”该条文明确了调任的条件，调任的程序等问题。这些都是公务员交流过程中必须遵守的，否则就构成违法，要追究有关人员的法律责任。只有实现依法交流，公务员交流制度的目的，如促进人才流动、遏制腐败等才能顺利实现。
2.稳定性和流动性相结合原则
保持公务员队伍的相对稳定是机关正常办公、有关事务有序进行的重要前提。这是因为，公务员职位的相对稳定能使公务员在工作中积累知识和经验，保持行政管理工作的连续性和稳定性。所以，公务员的交流必须在不影响公务员队伍稳定性的前提下进行。原则上，非领导职务公务员不应该频繁地交流，一切公务员交流必须有计划、有组织地进行。在实践中还应该把每年的交流人数控制在一定比例之内。同时，如前所述公务员交流机制又是非常必要的，合理的交流能增强公务员队伍的活力，减少各种腐败行为发生的可能性。总之，公务员队伍的稳定和公务员的交流是辩正统一的，二者不可偏废。
3.科学用人原则
公务员交流制度的目的之一在于促使人才的流动，使各个公务员职位获得最适合的人员，达到人与物的最佳组合，从而提高工作效率。实施公务员职位制度是各国的通例，这一制度的核心价值是先定职位，然后因事择人。但是，在实践中，并不能保证每个职位一开始就得到适宜的人选。在这种情况下，就要求采取公务员交流的形式变换相关公务员的职位。在充分考虑工作需要的基础上，尽可能地把公务员交流到适合其发挥作用的岗位上做到科学用人、人尽其才，达到人与事的最佳结合。
二、公务员交流的主要形式
根据《公务员法》第63条第3款的规定，交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。
（一）调任
1.调任的概念
调任，是指机关以外的工作人员调入机关担任领导职务或者与原《国家公务员暂行条例》不同，《公务员法》第64条规一定级别以上的非领导职务。在调任问题上《公务员法》的规有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调人机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件，并不得有本法第二十四条规定的情形。调任机关应当根据上述规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。”原条例第57条规定:“调任，是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。调入国家行政机关任职的，必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想水平、工作能力以及相应的资格条件。考核合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。”二者最大的区别在于《公务员法》未对公务员的“调出”问题作出规定。
调任是机关与其外部系统之间人员交流的形式，它反映了公务员系统的外部开放程度。在西方国家，公务员申请调离公务员岗位限制很少，只要调动不至于给工作带来损失或严重影响，所在部门都会尊重公务员的个人意愿，不会故意刁难。这是因为，在西方国家就业竞争激烈，在政府部门任职有较高的社会声望，并具有稳定的职业和待遇保障，具有较强的吸引力，因而人才来源广泛，对于用人部门来讲，往往供大于求。但是，从外部调入机关任职的，各国则限制不一，或宽或严，有的国家甚至完全杜绝这种外部流人。这种差别，使西方国家的文官系统，在其外部呈现出开放和封闭两种不同的形态，在人事管理手段上表现为内升制和外补制两种不同的任用方法。
内升制，是指凡国家机关的职位出现空缺时，由在职的低级公务员依级补充的做法；外补制，是指凡机关的职位出现空缺时，不由在职的公务员升任补充，而从外部选拔人员补充的做法。这两种任用方法各有利弊:内升制使在职公务员晋升有望，机会较多，易保持机关工作的稳定性和连续性，但公务员队伍没有新鲜血液输入，易出现暮气沉沉、因循守旧的状况；外补制能够从外部吸收卓越人才到机关任职，可增加公务员队伍的朝气，有利于开创新的工作局面，但会使在职公务员感到晋升无望、发展前途有限而降低工作热情和效率。
目前，英国和日本等国采用的是内升制，其文官系统呈现出一种外部封闭的形态；而美国和法国等国则把内升制和外补制兼而用之，其文官系统呈现出一种外部开放形态。
无论是内升还是外补，不只是两种不同技术方法的选择，而且涉及到整个人事制度的基本性质。因而对此问题必须从本国实际出发，合理解决，不可盲目效仿。根据我国的实际情况，应允许机关以外的优秀人才从“侧面”进入机关任职，即采取内升制与外补制并用，以内升制为主的方法。这样，既可以通过公务员系统内外人员的合理流动，密切机关与企事业单位、人民团体、群众团体之间的关系，还可以吸收优秀人才到机关任职，通过输入新鲜血液，改进机关的工作作风，提高工作效率。同时，也可以消除在职公务员认为晋升无望而产生的消极和不稳定情绪。因此，我国公务员的调任制度是机关与企事业单位、社会团体等之间进行外部交流的方式。
2.调任与录用的区别
调任与录用公务员，都是从机关之外吸收优秀人才到机关任职的方式，但它们又是两种不同的吸收公务员的方式，二者的主要区别有:第一，适用的范围不同。录用制度适用于全社会范围内具有一定文化知识和专业知识而少有或没有工作经验的人员；而调任制度则适用于在企业事业单位、人民团体和群众团体中工作的在职人员，他们一般都具有较丰富的工作经验，有较高的管理水平和业务能力。
第二，适用的对象不同。录用制度适用于从社会上吸收进入机关担任主任科员以下非领导职务的人员；而调任制度则适用于从企业事业单位、人民团体和群众团体中吸收人才担任机关的领导职务或者副调研员以上非领导职务的人员。
第三，进入公务员队伍的程序不同。录用制度的程序主要是公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法；而调任制度的程序主要以考察为主，必要时进行考试。
第四，对新吸收人员的要求不同。通过录用吸收的公务员，有一年的试用期，试用期内享受试用期工资待遇，试用期满经考核合格的才能正式担任公务员，考核不合格者则取消录用资格。而调任的公务人员，则没有试用期的要求。
3.调任的条件
机关从企事业单位、人民团体、群众团体调入人员必须符合以下条件和要求:
第一，拟调人机关任职的人员原先在企事业单位、人民团体、群众团体中工作。这是对拟调入人员身份的要求。如果某人不符合这一条件就不能通过调任的方式进入机关任职。
第二，调入机关的人员只限于担任领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。这一点不同于公务员制度实施以前的干部调动制度。过去调动干部时调入机关的既可以担任领导职务，也可以担任非领导职务，没有任何限制。而现行公务员制度由于实行了考试录用的方法，规定主任科员以下的非领导职务公务员，一般只能通过考试的方式录用，因此，不再调人那些担任主任科员以下的非领导职务的人员。
第三，拟调人的人员应当具备本法第1条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件，并不得有本法第24条规定的情形。这是对拟调任人员实质资格的规定。《公务员法》第11条规定了公务员的条件，《公务员法》第24条则从三个方面列举了不得被录用为公务员的情形。
这两个条文实际是从正反两个方面规定了担任公务员的一般条件。有关人员从外单位调入机关任职后就具有了公务员的身份，因此其首先必须满足公务员的一般条件所谓拟任职位所需的资格条件，是指法律对在特定职位任职的公务员所要求的，在公务员任职一般条件之外的资格。例如，《法官法》要求法官公务员具有司法资格证，如果某人从外部调法院任职其必须具备此种资格。
第四，接受调入者的机关必须有相应的职位空缺，并在国家规定的编制员额内进行，不能违背职位分类的要求，不能超编接受。这一调任的条件在《公务员法》中并没有直接规定，但从《公务员法》所实行的职位制度和立法原则不难推导出。