经过上述必要准备以后，起草公文进入构思阶段。这一阶段的主要任务是从内容到形式完成文章的总体构想。构思就是对文章进行通盘的酝酿、设计，在脑子中形成文章的蓝图。它是写作全过程中的“意化”活动，即把客观存在之物化为脑中之意，在大脑中对客观事物进行加工，对文章的主旨、材料、结构、语言表达作综合性的思考。构思愈成熟，起草也就愈顺利。公文的构思作为一个独立的活动阶段，不像其他文章写作那么明显。公文的构思往往在调查研究阶段就已开始，对材料的了解与分析研究过程中就包含着构思活动。公文构思往往是集思广益的活动，带有更多的集体性，体现制文机关的集体意志。不过即使是集体讨论、起草的公文，也离不开个人执笔，仍少不了执笔者的独立思考活动。这就要求执笔者在构思时，要善于对集体的构想进行消化吸收，使之具体化。
1.构思的方法。公文构思的方法因人、因文而异。公文写作构思时通常采用以下 方法。
（1）提纲法。这是公文写作中用得较多的构思方法。就是作者将整个文稿的构思成果，用文字列成提纲。内容复杂、文字较长的公文常采用这种方法。提纲法有助于把问题想得更全面、更具体，避免遗漏，并能使思路条理化、系统化，使文章的组织结构更严谨。提纲的详略视文、视人而定，一般宜细不宜粗。提纲可以个人拟定，也可以几个人集体讨论后由一人执笔拟定。提纲的结构通常采用条文式，以利于表现文章的组织顺序，反映文章的结构雏形。
提纲内容应包括标题、主旨、层次和段落的内容、顺序等整体结构框架。编列提纲时，可以列要点，用词、短语列出观点和材料要点；也可以采取缩写方式，写出层次、段落大意。
（2）腹稿法。作者在头脑中把文章的立意、选材、结构甚至各个细节反复思考、预想成熟，形成文章的大体轮廓，感觉构思成熟时，才提笔成文。这种构思方法，常用于篇幅较短的公文。
（3）随想法。作者依据公文的题目和写作意图，随时把思考的要点记录下来，脑手并用，边想边记，然后围绕中心，对记录的要点加以整理、分析、归纳，反复提炼，以此为基础写成初稿。
2.构思的内容。构思的内容，实际上是将公文的内容在头中预先进行筹划、筛选，为公文的起草做准备。
（1）确立主旨。公文主旨是在“吃透两头”的基础上确立起来的。构思时要把有关的方针政策、领导意图、制文的目的与调查研究所取得的实际成果结合起来考虑，对有关指示与客观情况进行再认识，把握事物发展规律，从而进一步明确公文的基本思想及解决问题的措施、办法。确立主旨是认识不断深化的过程，它是构思成败的关键。主旨明确了，材料选择、结构安排和表达手段的运用就有了准绳。
（2）理顺思路。根据主旨的需要，考虑文章的脉络，务求思路缜密、清晰，使公文内容在头脑中形成有机的序列。构思时对于内容的轻重主次、前后连贯、局部与全局的关系，如何叙述事物的发展过程，如何分析说明有关问题等方面，都应有条理化地予以考虑。思路理清理顺了，公文才能文气贯通，逻辑严密，文意畅达；否则，会造成头绪纷乱，行文滞塞或纠缠不清。讲究顺序、贯通、周密，是理清思路的基本要求。
（3）选择材料。在调查研究中，对材料进行了收集和分析，为构思中的选材提供了基础。根据主旨要求来确定要写的材料，就是构思中的选材任务。选材要考虑材料的主次详略、取舍剪裁、典型意义以及材料与观点的关系等问题。材料若不经选择提炼，只是芜杂堆砌，就会造成公文内容的散漫杂乱，影响主旨的突出。
（4）立定格局。构思时要为内容设置一个大体的布局框架，也就是考虑结构安排的问题。公文结构具有体式的规范性，内容的安排也要考虑到不同文种的体式特征。特别是正文部分，构思时要把情况、问题、理由、办法等项内容布置得当，形成整体的合理构架。既注意全篇的完整，又考虑局部的配置及局部与全局的联系。预先想好结构格局，才能做到言之有序。为了把思路反映得更严密清楚，构思中也可编写一个简要的结构提纲，分层列项，这样便于写作时“按部就班”，做到有条不紊。