养老金的制度安排与发展趋势
一、养老金的制度安排
(一)养老金的体制安排
体制安排涉及人财物的资源配置,包括所有制和领导权。在体制上,养老金制度有三个责任主体,即政府、雇主和个人,由此形成养老金第一支柱、第二支柱和第三支柱的区分,以及养老金制度结构。福利大师贝弗利奇在1942年的《社会保险与服务报告》中强调,在政府制订养老金计划时,不能忽略和抑制个人就业与参保的责任。为此,在进入深度老龄社会后,英国将社会保障部改名为“劳动与养老金部”。如同资产配置不能放入一个篮子,国家养老金制度需要三个积极性和多支柱的制度安排,才能做到可持续发展。
政府的责任在于建立社会统筹账户,提供基础养老金,以实现社会公平和稳定,以中央(联邦)统筹制度为主,地方政府统筹制度很少见,养老金待遇一般为社会平均工资的30%~40%。雇主的责任是建立集体账户或职工个人账户,提供职业养老金,以增加养老金的充足性。有政府减免延迟征税政策支持和覆盖范围等要求的职业养老金计划被称为合格计划,养老金水平因人而异。早年由雇主举办养老金理事会受托管理,如今走向法人受托制度。
个人的责任是积极就业参保和参加法定养老金计划、职业养老金计划,此外还可能购买商业年金和其他养老产品,以增加个人养老资产。早年属于个人行为,进入老龄社会以后,越来越多的国家开始通过立法加以规范,通过税优政策给予支持,甚至由国家统一管理,由此导致个人养老金计划具有了准公共品的属性。
(二)养老金的机制安排
机制安排即指基于既定的人财物资源配置如何开展工作的问题。在机制上,养老金制度安排有一系列参数,各国养老金制度即基于这些参数,坚持公平性、效率性和持续性的原则,进行调整与公共选择,一旦参数组合难以达到养老金制度改革与发展的目标,即需要进行体制性的结构调整。
1.覆盖人群。主要有两大群体,一是就业人群,二是非就业的居民。在澳大利亚,前者参加超级年金计划,后者由政府支付养老补贴;在德国,养老保险覆盖参保人的家庭供养人口,仅有极少量的孤寡老人需要政府支付养老补贴。
2.缴费关联。主要有两类制度,一是与缴费不关联的国民养老补贴,也称养老福利金;二是与缴费关联的养老保险,包括用人单位缴费、职工缴费,甚至包括政府缴费。对于缴费关联制度,缴费基数和缴费率决定养老金计划的收入,也决定个人的养老金水平。
3.制度模式。主要有现收现付和个人积累两种选择。一是现收现付,即指用就业人口参保缴费的资金支付退休参保人的养老金,这种制度安排对人口年龄结构和赡养比例非常敏感,需要精算平衡,难以适应人口老龄化的发展趋势,即使延迟领取养老金的年龄,也难以解决根本问题。二是个人积累,即指基于缴费(单位和职工)和投资收益的积累情况支付未来的养老金,这种制度安排对投资收益非常敏感,需要建立参保人风险教育、法人受托制度,并做好资产组合,积极应对经济波动和金融风险的挑战。还有其他参数,本节不赘述。综上所述,统账结合即指二元结构的养老金制度安排,并非统账混合,要通过制度组合来抑制制度风险。因此,社会统筹与个人账户相结合的二元结构,发挥政府、用人单位和个人三个积极性的三支柱体系,成为越来越多国家养老金制度的公共选择。