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行文关系决定行文方向，行文关系和工作需要又决定了行文方式。那么，行文关系又怎样确定呢？新《条例》规定“行文关系根据隶属关系和职权范围确定。”这可以理解为，发文机关是否该就某事项、向某机关、发某文种的公文，取决于两者之间的工作关系和两者各自的职权范围（包括发文机关自身的发文权限）等要素。
1.工作关系
工作关系是指两者之间在日常工作中形成的关系，其中最重要的是隶属关系。隶屈关系，就是指上级机关与下级机关之间领导与被领导的关系。《中华人民共和国宪法》规定了我国最高的国家行政机关是国务院，国务院由各部、委员会和审计机关等机构组成。国务院既要统一领导各部委等工作机构的工作，又要统一领导全国各省、自治区、直辖市地方国家行政机关的工作。国务院各部委等工作机构和全国各省、自治区、直辖市人民政府必须接受并服从因务院的领导和监督。这就构成了我国行政系统最高层次的上下级之间领导与被领导关系。由此往下，地方各级人民政府都下设若干部门作为工作机构并对其实行领导，同时它还要领导下一级行政机关的工作，由此构成了我国行政系统中各个层次的上下级之间领导与被领导关系。
在这个由不同的层次级别构成的行政系统中，每一个下级机关都可以按照隶属关系向上一级领导机关上报公文，如乡政府报县政府、县政府报地级市政府、地级市政府报省政府、省政府报国务院。为维护正常的工作秩序，一般不得越级请示或报告:每一个上级机关则可以根据文件内容和行文需要，选取逐级下行、多级下行、越级下行等不同方式向下级机关行文。这种上下行文构成的行文关系是领导与被领导的工作关系在行文中的体现。除此之外，其他的工作关系在行文中也都体现为相应的行文关系、行文方向和行文方式。
2.职权范围
职权范围是指某机关在其组织系统的特定位置上所具有的职能和权力的范围。这些职能从根本上来说，是由《宪法》赋予的。《宪法》明确规定了国务院及其各部委，以及县级以上地方各级人民政府的职权，各级政府又将各自职权细化和延伸到自己的工作部门，这些有了职能和权力的部门也被称为政府职能部门，进而形成了各自的职权范围。这个范围就是该机关处理机关公务和公文运行的范围，也是各级行政机关办事行文的依据。考虑行文职权范围时应注意两点:一是行文事项是否属于本机关的职权范围，本机关行文是否妥当。是，则不能推诿拖延；否，则不能越权行文。二是行文事项是否属于收文对象的职权范围，确定的主送机关是否当。如果选错主送机关，轻则造成推诿皮，重则误事害国。
3.发文权限
发文权限是指发文机关的发文权力。一般有两种情况:一是行使本机关的职权，就自身职权范围内的事项行文，绝大多数行文都如此二是接受领导机关的授，，
权，按其意见就本不属于本机关职权范围的某事项行文。被领导机关授权行文的机构，通常或是领导机关的办公部门，或是机关的职能部门。
（三）正确确定主送与抄送的原则
主送机关和抄送机关是性质不同的两种受文机关主送机关对于公文负有主办、答复之责，抄送机关则只有了解与配合执行之贵。发文机关在行文时首先必须正确区分和确定主送与抄送机关。
1.确定主送机关的原则
依照公文内容涉及的部门及其职权范围确定主送受理机关。凡属主管部门职权范围的具体事项，一律直接报送主管部门处理。
2.确定抄送机关的原则
（1）发文机关向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送给直接的上级机关。例如某省政府重要的下行文，就应同时抄送给国务院。这样做，可以让上级机关及时了解发文机关的文件内容及工作情况。
（2）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。这样做可以互通情况，避免工作中的“撞车”现象。
（3）文件内容涉及有关机关的职权范围，需征得其配合支持时，应把其列为抄送机关；文件内容要求主送机关主办同时要求相关机关依照办理，相关机关也应被列为抄送机关。
（4）抄送机关的范围要适当，应当抄送的机关不可遗漏，凡与文件办理无关的机关一律不予抄送。
（四）行文注意党政分开的原则
行政机关与党委机关分属于不同的组织系统，从上到下各有各的隶属关系，各有各的职权范围，因此两者应该在各自的系统内部行文。也就是说，上下级政府之间可以就行政工作相互行文，上下级党委之间也可以就党务工作相互行文。然而，在现实工作中，特别在基层组织中经常见到一些党政不分、隶属关系混乱的公文。如有些地方的党政机关由于职权范围没有界定清楚，某些事项明明属于政府的行政范畴，却偏偏要以党委机关的名义行文:再如有的行政机关单独以政府的名义向上级党委机关行文请示或报告工作、或者向下级政府布置工作把下级党委也列为主送机关等。这两种情况都是错误的，前者是在行文中以党代政，可以说是“种了别人的地”；而后者则是打乱正常行文关系，造成扯皮误事，也可以说是“荒了自家的田”。
在实际工作中，虽然行文中的党政不分现象必须避免，但这并不意味着党政机关在行文中毫无联系。对于事关方针政策性的重要工作，事涉两方的共同事项，党政机关可以联合行文。联合行文应该确有必要，而且数量不宜过多。再有，行政机关和党委机关是社会公务活动中的两大行文主体，为了互通信息、加强联系，以便于工作的协同配合，两个机关尤其是行政机关，在上报下发本机关的重要文件时，应抄送给同级党委机关。
（五）政府各部门的行文原则
在行政组织系统，为确保政府与其职能部门各司其职、各负其贵，政府与部门各自的发文权限是明确界定的:凡是涉及全局的、带有方针政策性的重大问题，应以政府的名义行文；凡是具体行政事务方面的问题，应以办公部门的名义行文:凡属各职能部门职权范围内的业务问题，都应当以职能部门的名义行文。
部门行文，必须注意以下几点:
1.部门之间可以正常行文
属于上级主管部门职权范围内的具体问题，下级业务部门应当直接报送上级主管部门处理，例如省教育厅可以直接行文给教育部；上级主管部门亦可以直接向下一级政府的相关业务部门行文，如卫生部可直接向省卫生厅下行文件:同一政府的各部门依据部门职权可以相互行文及联合行文，如财政部与国资委既可以互相平行发文，也可以对外联合发文。
2.上级政府部门与下级政府之间有限制行文
上级政府各工作部门与下级政府之间没有隶属关系。根据新《条例》第十六条的规定，政府的办公部门（厅、室）根据本级政府授权，可以向下级政府行文，其他部门和单位不得向下级政府发布指令性公文或在公文中向下级政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意可由政府职能部门行文，文中需注明类似已经政府同意的字样。例如，教育部等六部门所发的一份通知，主送机关是“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，其正文为:“经务院同意，现将《关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见》印发给你们，请照执行。”像这样被本级政府授权后向下一级政府发下行文的事情，在实际工作中是屡见不鲜的。
3.部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文
“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”，这是新《条例》第十七条的明确规定。所谓部门内设机构指的就是政府各部门里设的工作机构，例如省政府办公厅下设的文电处、省财政厅下设的预算处等。它们不可以向外行文；如需对外行文，应以省政府办公厅、省财政厅等的名义。这个规则要解决的是“部门内设机构越权发文现象十分突出”，造成文件过多的问题。一旦发现这种问题，“要立即予以撤销”。
（六）协商一致方可行文的原则
新《条例》第十六条明确规定:“涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。”
行文部门的行文事项，时常涉及其他部门的职权范围。遇此情况，文件的主办部门在行文前必须主动与有关部门就有关问题进行协商，取得一致意见后方可行文如果协商出现分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调以求意见一致；如仍不能取得一致，主办部门可以如实列出各方理据，提出建设性意见，并与意见分歧的部门会签后上报彼此共同的上级机关提请上级机关协调或裁定。
如果文件主办部门没有就有关问题与相关部门协商，或虽经协商而双方未取得一致，使不得各自向下行文。因为意见不一而各发其文，既有损于公文的严肃性、权威性，又使得下级无所适从。如擅自行文，上级机关有权责令共自行纠正或以上级机关的名义予以撤销。
从以往的情况来看，“撤销下级机关不适当的决定”曾是命令的一种用法，而能够使用命令的发文机关是很少的，所以“撤销”之事实际上缺乏力度；现在，“撤销下级机关不适当的决定事项”成为决定的用法之一，决定是不受使用权限约束的一个文种。这一改动，表明了国务院解决政令不一、各行其是问题的鲜明态度。
（七）上行文必须遵循的原则
向上级机关行义，要遵循以下规则:
（1）原则上主送一个上级机关，不能多头主送；根据需要可同时抄送其他相关上级机关和同级机关，但不可抄送下级机关。受双重领导的机关向上行文，必须根据公文内容明确标明一个主送机关，如果必要可将另一上级机关列为抄送机关，不可两一井主送。
（2）除上级机关负人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，而应标明主送机关按规定程序办理；也不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。
（3）发机关一般不得越级上行文，如遇特殊情况需要越级上行文，通常应当把文件抄送给被越过的上级机关。
（4）政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应经本级政府同意或授权；属于部门职权范围内的事项可直接报送上级主管部门。
（5）请示必须一文一事、一个主送；不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项；如收到下级机关的请示后，需以本机关名义转而请示上级机关，应在请示中提出本机关的倾向性意见，不得将下级来件的原文直接转报给上级机关；不相隶属机关之间请求批准事项，不可使用请示，应使用“请批函”。
（6）不符合行文规则的上报公文，上级机关的文秘部门可退回下级呈报机关。（八）联合行文必须遵循的原则
联合行文即以两个或两个以上同级机关的名义共同行文。遇有事涉几个部门的某项工作，这儿个部门联合行文，对于共同贯彻有关这项工作的方针、政策，做好这项工作无疑是非常有利的。联合行文必须符合以下条件:
1.联合行文的各个机关必须是同级机关
联合行文的各个机关必须是同级机关无论它们处于同一组织系统还是非同一系统。根据新《条例》的规定，同级政府可以联合行文，如A县政府与B县政府；某级政府各部门可以联合行文，如某省政府下设的财政厅与教育厅上级政府部门与下一级政府可以联合行文，如某省财政厅与该省某地级市政府；政府与同级党委和军队机关可以联合行文，如某省政府与中共该省委、该省军区政府部门与相应的党委、军队机关的部门可以联合行文如某省人社厅与中共该省委组织部、该省军区政治部；政府部门与同级人民团体、具有行政职能的其他单位可以联合行文，如民政部与全国总工会、团中央与全国妇联，教育部与国家语言文字工作委员会。2.联合行文各机关的职权都必须与行文事项密切相关
发文事由与拟联合行文机关的职权范围关联密切，且确有联合行文的必要，就应联合行文。但同时应注意联合行文的机关不宜过多；若行文事项关联部门较多，牵扯面很广，牵头的主办机关应提请以政府名义发文。若事属党委、政府各自职权范围内的工作，党政机关不得联合行文。
3.联合行文应当明确主办部门
联合行文中的牵头部门就是主办部门，它应当承担起联合行文过程中各个环节的组织协调工作。排列发文机关时，主办机关应排列在前。联合行文的审签程序通常是:主办机关先行审核文稿，然后送联合行文各个机关的领导人签发。联合行文，只标主办机关一个发文字号。
4.联合行文的主送机关通常应上下对应
几个同级部门联合行文，尤其是下行文，其主送机关通常应是与发文部门一对应的部门。例如《财政部文化部关于印发〈中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法的通知》，其主送机关就列为:“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、文化厅（局），新疆生产建设兵团财务局、文化广播电视局”。这样标注主送机关，有利于收、发文双方的相互沟通以及文件的贯彻执行。